加强顶层设计，关键在于落实，根本在于体现最广大人民群众的根本利益。图为观众在观看北京城市副中心规划蓝图的模型。新华社记者 罗晓光 摄

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草的一个重要特点是坚持发扬民主、开门问策、集思广益。习近平总书记强调，要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策。从7月下旬到9月下旬，习近平总书记先后主持召开多种类型座谈会，听取各方面对制定“十四五”规划的意见和建议。8月16日至29日，“十四五”规划编制工作开展网上征求意见，广大人民群众踊跃参与，留言100多万条，有关方面从中整理出1000余条建议。

日前，围绕制定五年规划和远景目标中“顶层设计的重要性”“为什么要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”“如何取得实质性进展”等问题，本报记者专访了中共中央党校（国家行政学院）教授戴焰军。

记者：我国制定规划为什么强调要加强顶层设计，它的重要性主要体现在哪些方面？

戴焰军：所谓顶层设计，实际上就是全局意识，站在高处俯瞰，清楚了解和把握各方面具体情况，对全局工作进行整体设计、整体关照。所以设计关系全局的工作方案和工作规划，必须要有顶层设计的眼界和高度，才能抓住对于全局工作中具有根本性影响力的本质性问题。对于“十四五”规划和二〇三五年远景目标来说，最根本的问题就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度，体现社会主义制度优越性。在此之前，我国已经有13个五年规划（计划），在推进各方面建设的实践中，要将规划精神和要求在各个领域、层次、方面真正体现到位、落实到位，没有党的领导，没有中国特色社会主义制度优越性，是办不到的。

顶层设计讲的是全国一盘棋，具有整体性、体现全面性，它的重要性主要体现在以下三方面。

一是全局关照。站在高点俯瞰全局，中国是一个有960多万平方公里国土面积的大国，由于自然条件、历史文化等各方面原因，在发展过程中很多方面并不平衡，这就要求设计规划必须全面考虑和把握各方面实际情况。比如，我国东部、西部、中部的发展，在经济、文化、社会各方面具有非常明显的差异，这就要求制定规划既要考虑整体性，又要考虑到各方面实际情况，具体到“十四五”规划，可以看到包括西部大开发、东北振兴、中部崛起以及东部加快推进现代化等不同内容规划，这是根据地域差异、城乡差异等不同情况提出的不同要求，是一种关乎全局、体现全面的规划关照。

二是洞悉关联性。站在顶层看问题很重要一点，就是要清楚地看到各方面之间的关联性。五年规划是一个动态发展的规划，要兼顾各地区之间经济、政治、文化、社会、生态环境等各种因素以及各方面发展之间的相互影响，才能使之适应这种动态要求。这种各方面之间的关联和相互影响，体现在我国长期发展中，特别是在今天体现得尤为明显。

当前，脱贫攻坚战已经到了收官阶段，在这个过程中，发展速度较快的东部地区给予西部技术、人才、经济等方面的有力支持。“十四五”规划对我国经济社会进一步发展提出新要求，包括社会服务、社会保障、医疗卫生、文化教育、社会治理等方面。这种关联性体现在发展的方方面面，是整体推进、互相关联的，不是一个方面孤立地发展。

三是把当下和长远、现实和未来相统一。党的十九届五中全会提出关于“十四五”规划的建议和二〇三五年远景目标，是把当下跟长远、现实跟未来有机统一的规划。

党的十九届五中全会提出关于“十四五”规划的建议和二〇三五年远景目标，是一个向“强起来”迈进的奋斗目标。规划提出，到二〇三五年要建成现代化国家，到二〇五〇年本世纪中叶，要建成现代化强国，这些目标不是抽象概念，它对我国未来发展，包括文化、经济、社会、教育各个方面都有非常具体明确的目标，顶层设计就这一点来讲，对于走好未来每一步有着重要指导意义。

顶层设计不仅体现在对内部的发展规划，还要站在制高点上对内部、外部进行全面关照，如在开放环境中怎样更好地推进改革开放，怎样把国内发展和国际发展两个大局统一起来，共同推进未来发展的整体规划。当然，在规划设计中，我们不但要看到当前的发展优势和有利条件，也要看到不足和短板，在未来发展中还可能遇到各种新挑战、新风险，必须居安思危，要有风险意识，有应对各种新考验的心理准备。

记者：在这次文件起草过程中，召开了很多座谈会和开展网上征求意见，广泛听取社会各界意见。在加强顶层设计的同时，为什么还要坚持问计于民？

戴焰军：通过多种方式、多种渠道问计于民，充分体现了社会主义民主的政治要求，那就是汇集多方面的智慧和力量，参与国家规划和国家大政方针的制定，使得制定规划能够关照到各个方面的需求、意见和利益，能够充分集中各方面智慧，使得规划更加科学、完善、可行。

一是集中民智。五年规划是一种全盘设计，规划的各个方面、领域的具体工作，都跟老百姓现实利益存在直接或间接的关系。坚持问计于民，就是充分利用民智，充分发挥社会各方面智慧和力量。群众蕴藏着无尽的智慧和力量，开展工作需要向群众去请教，需要充分征求社会各方面意见，听取各方面建议，这样才能集中民智，使得制定规划更科学、更全面。

二是了解民意。制定规划、推进发展，目的就是为最广大人民谋利益，中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。问计于民，就是要了解各个方面情况，了解民间呼声和要求、建议和意见。规划到底符不符合最广大人民的利益要求，人民群众现实生活状况到底怎么样，只有先充分了解民意，规划才能制定到点子上，才能真正把老百姓对美好生活的现实需求和美好追求体现在科学规划中。因此，问计于民，也是通过深入群众、深入实际地去做大量调查研究倾听民声的过程。

三是动员民力。问计于民就是广泛动员群众参与。我国是人民当家作主的社会主义国家，从另一个角度上来讲，问计于民就是群众广泛的政治参与。制定大政方针，制定权衡发展规划，必须要有人民群众广泛的政治参与。只有在规划过程中群众广泛参与，才能在推动规划落实中，充分调动和发挥群众的积极性、主动性、创造性。

记者：把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，体现了我们党什么样的工作路线或方法？

戴焰军：把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，体现了我们党坚持走群众路线，讲求“从群众中来，到群众中去”的科学领导方法和工作方法。“从群众中来，到群众中去”不仅体现在“十四五”规划编制中，还体现在我国其他方针政策制定中，更循环往复地体现在各方面工作中。

五年规划是站在全局和整体的角度来作顶层设计，设计思路和源泉都来自群众，因为设计规划就是为了实现群众利益需求，实施中也必须依靠群众参与。在“十四五”规划建议提出之前，有关方面就已经在深入调查研究、充分征求各方面意见了，它就是从群众中来的。当然，这个规划建议最后还要形成一个正式规划，需要全国人民代表大会通过，最终在实践中贯彻落实，贯彻更需要广大人民群众充分参与，可以看作是又一次到群众中去。大政方针定出来，具体方案在实施落实中，又需要不同层级从不同实际出发，不断地反馈问题、修正方案，直到真正彻底地落实到位，这中间又是一个反复“从群众中来，到群众中去”的过程，体现的就是“一切为了群众，一切依靠群众”。

记者：进入新发展阶段，全体人民共同富裕如何取得更为明显的实质性进展？

戴焰军：“十四五”规划建议提出，到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，展望二〇三五年，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

实质性进展，是一种质的要求。人民群众生活水平改善提高，既有量的需求，也有质的需求，量达到一定程度后必然会带来质的转变。如果拿出一张20世纪80年代北京市街头的照片，可以看到满大街都是自行车，当时家里有一辆自行车，就是主要的交通工具了。在今天，汽车已成为大多数人或家庭的基本交通工具。从自行车变成汽车，就是实质性改变。另外，实质性进展不仅是一个质的变化，也是一个稳定的变化。以扶贫工作为例，如果说今天只给贫困对象发了多少钱就实现脱贫，那么明天他还可能又返贫，如果不能从就业、工作技能、长远致富出路等问题入手加以解决，这就没有取得实质性进展。实质性进展应该是问题得到根本性解决，应该是生活状态稳定性提高、保障性提高。

实质性进展，还要体现充分性要求。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，实质性进展，应该是稳定的、持续的、有保障的质的提高，不是不平衡、不充分的提高。要达到取得实质性进展的目标，还要扎扎实实做好规划目标提出后的“下半篇文章”。

当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的重要节点，站在新的历史节点，面对人民对日益增长的美好生活的新期待，我国提出了“十四五”规划的建议和二〇三五年远景目标，体现的是新阶段、新理念、新格局。这就要求我们在未来的发展中，不仅在客观实践上要迈入新发展阶段，而且在主观思想上必须贯彻新发展理念，适应新发展格局，以此来满足人民群众需求。任何一个规划的提出仅是开始，重要的在于落实，这就要求我们通过认真学习深刻领会建议精神，更好地统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，准确识变、科学应变、主动求变，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。

（本文刊登于《中国纪检监察报》2020年11月26日理论周刊第5版）